Bronnen ex ante evaluatie

Het ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor het evaluatiebeleid binnen de rijksoverheid. Evaluatieonderzoek ex ante wordt in de Regeling Periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie 2006 (inmiddels opgenomen in de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften) als volgt omschreven: ‘een systematische analyse van de te verwachten maatschappelijke effecten van beleidsalternatieven in relatie tot de maatschappelijke kosten’. In de regeling wordt aangenomen dat departementen in de beleidsvoorbereiding de ex ante vragen zullen beantwoorden. Ex ante evaluatie wordt in de RPE 2006 dan ook niet verplicht gesteld. In de voorganger van de RPE 2006 – de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid 2001 – was dat nog wel min of meer het geval, maar dat bleek niet goed nagevolgd te worden.

Het Ministerie van Financiën publiceerde in 2003 de Handreiking evaluatieonderzoek ex ante, in het kader van het VBTB-beleid, mede vastgelegd in de Regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek 2001. Het vierde hoofdstuk van deze handreiking geeft aan hoe een ex ante evaluatie wordt uitgevoerd. Er ligt een zwaar accent op de beoordeling van de financiële aspecten van het (toekomstige) beleid: de kosten en de verhouding kosten – baten. De checklist in bijlage 2 is ook bruikbaar in ex ante evaluaties die een bredere scope hebben dan alleen het financiële.

Een goed bruikbare handleiding is die van De Peuter c.s. (2007), Handleiding beleidsevaluatie. Deel 1. Evaluatiedesign en -management; zie paragraaf 5.4.

Binnen verscheidene internationale organen, waaronder de Europese Unie, bestaat een stevig verankerde ex ante-traditie. De EU kent de ex ante beleidsevaluatie en het impact assessment. De richtlijnen voor de ex ante evaluatie zijn nogal gedateerd (2001). Van meer recente datum zijn de richtlijnen voor het impact assessment (IA), zeer uitgebreid maar wel bruikbaar, zij het dat een aantal onderdelen specifiek op de EU zijn gericht en voor andere organisaties niet van toepassing zijn. In Deel I van de IA Guidelines wordt de functie van het IA duidelijk en gaat verder vooral over de besluitvormingsprocessen binnen de EU en de EC. Deel II bevat de key analytical steps, ofwel de opzet van het IA, achtereenvolgens: probleemstelling, beleidsdoelen, beleidsopties, impacts per optie, vergelijking van de opties, en monitoring en evaluatie. In hoofdstuk acht van de Guideliness gaat het over beleidsopties. Merk daarbij op dat de opties beoordeeld worden op drie typen criteria: economisch, sociaal, duurzaamheid (de algemene doelen van de EU), dus met een duidelijk andere, bredere scope dan de beoordeling – op financiële aspecten – in de bovengenoemde handreiking van het ministerie van Financiën.

De kosten baten analyse (KBA) is een vorm van ex ante evaluatie; kenmerkend is dat beleidsvarianten getoetst worden op de verhouding tussen kosten en baten. De KBA wordt toegepast in besluitvorming over infrastructurele maatregelen (‘Leidraad OEI’). Toepassing van de Maatschappelijke Kosten Baten Analyse bij ruimtelijke investeringen en binnen sociaal beleid is in opkomst. In de MKBA worden kosten en baten gekwantificeerd en vergeleken. Kosten zijn doorgaans redelijk duidelijk en in euro’s uit te drukken. Het streven in de MKBA is om ook de baten in euro’s uit te drukken. Het gaat om maatschappelijke baten, dus alle maatschappelijke effecten van een investering. Lang niet altijd zijn de baten van een investering goed in euro’s uit te drukken, zodat voor benaderingen of schattingen gekozen moet worden; als ook geen goed benaderingen te bedenken zijn, worden posten als PM-post benoemd, dus zonder voor de betreffende post een financiële schatting te geven.

Er bestaan tal van handleidingen. De standaard is de Leidraad OEI. Tal van (al dan niet van de Leidraad OEI afgeleide) handleidingen zijn te vinden op de website van Van Zutphen Economisch Advies, zoals een handleiding voor de toepassing van de MKBA bij integrale gebiedsontwikkelingen en een handleiding voor toepassing van de MKBA in het sociale domein.

Binnen het milieubeleid wordt de milieueffectrapportage toegepast; ook de MER, wettelijk geregeld op basis van EU-regelgeving, is een vorm van ex ante evaluatie. De MER wordt toegepast bij een voorgenomen fysieke ingreep. In de MER worden voor het beleidsvoornemen en voor varianten daarop de milieugevolgen in beeld gebracht. Deze informatie wordt gebruikt bij de besluitvorming. Alle informatie over de MER, waaronder een handleiding, is te vinden op de website van Kenniscentrum Infomil.

De Werkbaarheidsanalyse Beleidsvoornemens (ontwikkeld door het ministerie van Justitie) is een ex ante evaluatie waarin de kernvraag is of het voorgenomen beleid in de praktijk uitgevoerd zal worden zoals het op papier staat; en wat zo nodig in het ontwerp verbeterd kan worden. De nadruk ligt op de te verwachten naleving van regelgeving door normadressaten en door uitvoerders van regelgeving, en het te verwachten toezicht op de naleving. De achtergrond en aanpak staan beschreven in de Werkbaarheidsanalyse Beleidsvoornemens voor de facilitator. Een praktisch voordeel van de Werkbaarheidsanalyse is dat deze een betrekkelijk geringe inspanning vraagt. De Werkbaarheidsanalyse wordt beheerd door het Centrum Criminaliteitspreventie en Veiligheid.

Een specifieke en veel gebruikte vorm van ex ante evaluatie is die van de administratieve lasten toets. In principe wordt voorgenomen (rijks)regelgeving vooraf getoetst op de administratieve lastendruk die de regelgeving zal opleveren. De meest gebruikte methodiek, onder andere door het Adviescollege Toetsing Administratieve lasten, is het Standaard Kosten Model.

Thans is in ontwikkeling een instrument voor integrale toetsing van voorgenomen regelgeving : het Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).

Tot slot: het is in feite de Raad van State die gezien zijn taak in Nederland de meeste ex ante evaluaties uitvoert: alle wetsontwerpen en ontwerp-AMVB’s gaan voor advies naar de Raad van State. De Raad van State maakt gebruik van een toetsingskader bestaande uit een beleidsanalytische toets, een juridische toets en een wetstechnische toets.